717,農人為你睡在馬路上

文-人禾環境倫理發展基金會 執行長 - 方韻如


       浮濫徵收土地、變更地目、違反國土規劃適地適用原則的草率開發,不只是農民的困境,而是你我都被迫買單的困境!7/17老農夫們又重返凱道睡過一晚了。我們心存感謝與不捨:感謝的是,健康的土地才有台灣的未來,這些農民的耕作不僅用糧食安全供養我們,也因此照顧了土地維繫了島嶼的安全基本維生系統;不捨的是,訴求國土規劃、永續資源的普世價值,卻需由他們勞師動眾來點醒。

       這一天「捍衛土地正義、守護糧食安全、永續水資源」的訴求,當中的每一項,都是在理解了全球環境變遷危機的一般大眾所認同的訴求,那為何需要抗議?這中間的關連,一直隱沒在表面合法、實質不合理的連串土地徵收與後續開發動作下。

土地供養我們服務我們,不只用金錢。

       因為公共建設的需求,徵收私人用地,在所難免。但「土地徵收條例」開宗明義表明其目的在於:「增進公共利益,保障私人財產。」因此徵收後的土地利用方式,能否增進或反而危害公共利益?以及徵收過程是否符合程序正義顧及人權與法治?都是執行徵收者應奉為圭臬優先考慮的。後者是社會公義的堅持,也是對你我人身的保障,避免一紙你都不一定看得懂的公文,就讓你圍繞著家產的人生規劃變了調;如果你覺得這麼倒楣的是不會發生在自己身上,前者對公共利益的關切,更直接攸關你我往後十年百年跨世代的福祉。

       因為,那些非都市計畫用地,本質上屬自然與半自然環境,是我們共有的資產。這些農業用地表面上可能屬於某人的財富,但因為土地利用方式的規範,除了造就耕作者的收穫之外,卻也因其提供我們的地表水入滲、氣候調節、生物多樣性保存、農糧安全等服務,這些不需花錢購買的服務,帶有公共財的性質、又不分階級享有的公共利益,默默守護著這土地與社會的健康。但也因為不需花錢購買,所以很無辜地在國民生產毛額這樣的計算裡,被當作沒有貢獻的土地。

       繁華的都市計畫區域,其實高度靠自然環境供養,因此在這多山的小島嶼上,能承載的開發區域有限。因應高密度人口需求的都市用地,因為人的活動會有水、能源、糧食、物資的取用,會有垃圾、廢污的拋棄排放,物資生產製造的需求,因而公共設施密集,種種交通集會居住的空間需求也都改變了地貌。雖然披著進步的外衣,但種種資源的投入及物資的排放,以及對降雨、溫度等發展依據的環境調適,其實都仰賴著那些原本會呼吸、蓄水、排水、形成土壤、生養動植物的非都市計畫用地。

       農田就是其中一個都市的供養者!從糧食安全的角度,這些農地是我們共同面對未來糧食危機的基本保險,尤其是特定農業區所代表的良田。台灣的糧食自給率只有30%。面對越來越多不可抗力的劇烈氣候事件,全球都在努力因應保護自己的農業安全,只有台灣,還有4成的工業區閒置的同時,卻一邊喊出「因應全球變遷,減少良田變成工業區」,另一邊又急著徵收農地,攔截農業水源。

       而近來這一波波的圈地徵收與開發,還常合併著屬於國有地的海岸景觀保護區、河川行水區、與準國家重要濕地,被拿來變更作為徵收補償,或是準備開發成工業區,或已有買主準備標售給私人觀光旅館業。這些區域之所以原本限制開發,就是因為他們在現有半自然或自然狀況下所提供的公共服務,具有不可取代的保全功能或公共價值。為開發而變更,藐視國土規劃,所謂發展,只是賺取少數人短期利益。


浮濫徵收不當開發,如同無法抑制慾望地打開潘多拉的盒子,災害隨之而來。

       這些所謂發展,在橫量何謂「公共利益」時已經扭曲了。當舉世都在追求跨世代與社會階層間的正義與機會,無不更嚴謹地把關對自然體系的開發與破壞,台灣正在這波徵收與開發的推動下,將短期的財富集中在少數人手上,代價是把我們所共有的環境資本,在這一代耗盡,而且舉債。不只舉環境的債,也舉社會貧富對立的債。

       失去了糧食與用水的安全,買得起好水與乾淨糧食的人,會越來越少。       

       那些我們曾經可以逐浪青春的海灣與原野、可以免費解悶的風與景,將有越來越多要花錢才能一親芳澤。

       而海岸、濕地、農地、河川被破壞後,消失的水資源、漁業資源、碳匯、水土保持服務,常常是連花錢都買不到的。任何硬體的開發行為都有其不可逆,良田的土壤需百年千年形成,河川海岸濕地人類科技根本難以複製重建的複雜運作系統,往往一但消失就難以再挽回。這些屬於國家保安層級的生態系統,如果開發工業區、觀光旅館區,又縱容開發行為沒有嚴謹環境保護及土地安全規範及災害預防,致使少數業主獲利,又留下顯見的後遺症讓全民買單。

我以為的江湖道義,是尊重與權力相對等的責任與能力。

       每年辦著西瓜節的灣寶農地一度徵收竹南工業區而後喊停,只是作為特定農業區的優良農地理當有的對待;西海岸最後一塊天然泥質灘地的大城濕地,研擬規劃國家重要濕地不是德政,也只是在專業規劃當初強被除名後的平反。東北角徵地開發案,從去年的590公頃到一年後低調捲土重來修正為179公頃;徵收補償區域就在防洪的洪氾區上、許多居民不知情時自己的土地即被公告預標售,都引發社會的軒然大波而在修訂後排除;如果這些案例是越修越周延,雖見民間監督參與的成效,但也更突顯出當初公告徵收與開發的規劃浮濫與草率,耗用社會成本失信於民。這些狀況以民間企業的標準,都可能會考慮懲處,握有重權的公僕更該謹慎地尊重並整合專業,運用行政資源促成多數公眾的利益,排除未來的災害的風險與公民社會發展的阻礙。

       閣揆「接見」農運團體代表時的一句「沒有江湖道義」的抱怨,雖然讓人有彷彿在看古裝皇朝劇的錯愕,但也激起了這一年來我們的疑問:若談江湖道義,良善百姓以為的,是政府足以讓百姓信任其追求全民公益的努力,是具備與權力相稱的專業與負責。民間團體與農民已經情意相挺,自行花費了這麼多時間與心力,協助握有權力的公部門來檢討決策。很遺憾地,這些足以影響舉國百年的決策,竟如此草率,不但欠缺基本的環境知識,不尊重法治程序,在公民社會辯論的過程,更輕薄地失去了公僕謙沖傾聽、力求周延的負責態度。若瞭解國土規劃、全球危機、與土地正義對行政院有這麼艱難,基於江湖道義,一次又一次,大家幫閣揆上一年四小時的環境教育課程,這些風塵僕僕的民間人士與農民似乎還該領取講師費。

       人治,紛爭難斷;回歸完備的法治配套規劃,才是真正的解決之道。

專案處理不是解決之道,我們需要完備的國土規劃、土徵條例修法、以及嚴格的開發行為的管裡。

       在717之後,總統指示了要農委會專案處理,改善農民的權益。但,從層出不窮的發展衝突來看,我們更需要的是法治與發展思維的根本提昇,從國土規劃的作法來保障,讓從不同目的事業出發的規劃單位間,雖有不同的專業與目標,但能在基於對台灣環境特性的理解,從安全承載的限制中找到共同依循的發展基準。各種開發行為也必然有其風險及環境社會成本,更應從法規執行中嚴格規範破壞的控管,以避免開發者獲利,破壞的惡果卻由全民買單的問題。

       圈地之外,日益匱乏的可用水資源,也上演著農業與工業的搶水大戰。傳統多從河川引水的農業用水,不但面臨水圳自河川中游大量截流給工業用水之外,更浪費的是放流水污染農田與魚塭的事件層出不窮,還多因農民無法拿出直接證據,連賠償都拿不到。但這以不僅是農業主單方受害,背後更代表可用的全民共享的水資源被作為獲利的成本,但卻未獲得應有的維護,連帶我們的健康也受到威脅。這,亟待修法有效管制工業的放流污水,在各自的生產系統中負責承擔可再利用的水資源淨化。

       而集團式的觀光開發,另一項近來圈地的主要發展標的,也令人質疑賠上庶民共享的生活品質與環境安全,並戕害了深度旅遊的在地文化厚度。台東杉原海水浴場,這東海岸居民不分階級的共同記憶,以BOT的方式,由縣政府迴避環境影響評估蓋起了飯店,即使高等法院已經於去年9月審理核發使用執照的縣政府敗訴,但裸露的鋼筋水泥就堆在美麗的自然沙灘上,建設進度仍然在繼續,並被列在行政院本月跨部會推動東海岸觀光發展計畫將推動的投資案中,將如其他三仙台、都蘭灣、鹽寮、綠島一樣,用東北角圈地徵收的方式繼續推動。

       閣揆在717靜坐後回應,土地徵收條例的修法關乎中央、地方推動公共建設,草率不得。規劃開發更應如是。即使被判違法都繼續興建,即使保育保全用地都無從約束,要我們怎麼信任「不為快而草率」的謹慎?既然不為快而草率,我們認為這些被質疑是否符合公共利益的徵收開發案也該暫停,配合修法後的更周延。保護自然資本是為保障生活品質、留給未來還可變化的發展機會,否則這浮濫徵地不當開發的後遺症,將會讓我們在未來被迫買單時嘆道:「X的,這問題嚴重,你怎麼不早點說?!」


瞭解凱道上老農的心,你可以讀一讀:
當土地被徵收,告知的方式有多含糊難懂?社區要花多少力氣才能協助居民瞭解?
你可以看看貢寮人社區報第70期頭版:http://sites.google.com/site/klnews5/

更多瞭解,十年後的你,會謝謝現在的你:
土地正義,莊嚴的訴求 http://e-info.org.tw/node/68608
在凱道做一個小小的夢 http://gaea-choas.blogspot.com/